quinta-feira, 18 de agosto de 2011

GOVERNAÇÃO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E PROMOÇÃO DA JUSTIÇA E GARANTIA DA ORDEM SOCIAL

INTRODUÇÃO


Na actualidade, devido à quantidade de problemas e anseios da sociedade em ver satisfeitas as suas necessidades, particularmente as de segurança e justiça, muitas vezes questiona-se o papel e a acção do governo e da administração pública.

O questionamento do papel do governo e da administração pública na satisfação das necessidades colectivas, particularmente na garantia da justiça e ordem social encontra sua justificação nos fundamentos da origem do estado. Para estudiosos como John Locke (1632-1704) o nascimento do estado foi um acto de liberdade de decisão e princípio de sobrevivência e preservação. Sobrevivência perante as acesas disputa entre os indivíduos – característica do estado natural -, e preservação da integridade pessoal – justiça entre os indivíduos.

Nesta perspectiva, uma vez criado o estado, fruto do contrato social na óptica de Nozick os indivíduos teriam concordado (em teoria), castrar algumas das suas liberdades em nome da ordem social e justiça entre eles, e assim teriam delegado a responsabilidade de garantir a preservação destas conquistas a uma entidade, neste caso o governo, ou um soberano, a quem compete em nome do bem-estar comum exercer força e poder sobre os governados/súbditos, podendo oprimi-los e sancioná-los caso se justificasse de forma a garantir o bem-estar social. O governo ou o soberano, no exercício das suas responsabilidades políticas socorre-se de uma outra entidade a si subordinada, a administração pública, um aparelho burocrático, constituída de um quadro de profissionais dotados de conhecimentos técnicos e preparados para materializar as ordens do governo.

Reconhecido o papel do estado, do governo e da administração pública cresce o nível de consciência dos administrados sobre o que os governantes devem fazer por si, como sua responsabilidade, derivada do pacto (social) entre as partes – governo e governados. Deste reconhecimento popular, cresce o questionamento, particularmente da parte dos últimos, de até que ponto os governantes cumprem o seu papel, fundamentalmente se garantem eficazmente a segurança e a justiça social.

De uma maneira geral, o presente trabalho é uma reflexão sobre a governação e a administração pública e o seu papel na garantia da ordem e justiça social, e descreve o relacionamento que os governantes estabelecem com os governados.

Em termos de estrutura, o trabalho, num primeiro momento discute a relação entre a governação e a administração pública, procurando descortinar o papel desta na garantia da justiça social e manutenção da ordem social. Para tal, apresenta uma breve discussão sobre a origem e fundamentos do estado como justificação da acção do governo; seguidamente, discute o conceito e papel do governo e da administração pública; explica o papel da sociedade, dos governados no controlo da acção dos governantes, para tal recupera duas grandes abordagens teóricas: a Teoria da Agência e a Teoria da Escolha Pública. Mais adiante vai para além do ideal da acção do governos e da administração pública, procura descrever as disfunções que actualmente se revelam no papel do estado e os desafios da relação governantes e governados (agente e principal); e por fim responde a questão que alguns autores colocam quando analisam as democracias emergentes, particularmente as africanas, do porquê os governos corruptos mantém o apoio dos eleitores.

De referir que o trabalho é fundamentalmente analítico, e nas abordagens que apresenta, procura-se igualmente fazer algum enquadramento de alguns aspectos teóricos de governação e administração pública da realidade de moçambicana.







































CAPITULO I

1. REVISÃO DA LITERATURA

1.1. O ESTADO: Origem e fundamentos


A preocupação com as razões e pressupostos da origem do estado encontra explicação em grandes filósofos como Maquiavel (1469-1527), John Locke (1632-1704), Jean Bodin (1530-1596), Hobbes (1588-1679), entre outros. De acordo com Matias-Pereira (2009, p.16) o termo estado foi inicialmente usado por Maquiavel para designar a sociedade política organizada, e que exige uma autoridade própria e regras definidas para permitir a convivência de seus membros.

Para Nozick (1994) o surgimento do estado justifica-se pelo triunfo daquilo que ele chama “associação de protecção” sobre as outras, designada dominante. No estado de natureza de Locke, os indivíduos encontram-se em “estado de liberdades perfeita para organizar seus actos e dispor de seus bens e pessoas como julgam conveniente, dentro dos limites da lei da natureza, sem pedir licença ou depender de qualquer outro homem”.

Disto decorre que algumas pessoas transgridem esses limites prejudicando aos outros, e como reacção, as pessoas podem defender-se ou defender as outras contra os transgressores dos seus direitos. Assim, grupos de pessoas podem formar associações de protecção mútua. As associações protectivas inicialmente formadas dão origem a empresas encarregadas de proteger os seus clientes. No entanto, não está ainda ultrapassada a instabilidade do estado de natureza. Daí, as associações protectivas transformadas em empresas e entraram em concorrência e conflito entre elas pelo domínio sobre as outras. Decorre desse conflito que a lógica do mercado da protecção leva então ao desaparecimento das mais fracas e ao triunfo das mais fortes. Em última instância, esta lógica conduz ao surgimento de uma associação protectiva profissionalizada dominante - o estado.

Para melhor proteger os seus clientes, o estado anuncia publicamente que punirá todos aqueles que atentarem contra os direitos dos seus clientes, como forma de garantir justiça e bem-estar e ordem social. Neste sentido, a agência dominante assegura, na expressão de Max Weber, o que este considera: “o monopólio da violência autorizada”. Nesta perspectiva, estamos em presença do estado civil, ou melhor, daquilo que Nozick considera “o estado ultramínimo[1]”. O fundamento da sua legitimidade passa pela sua transformação em estado mínimo. O estado mínimo[2], nas palavras de Nozick (op cit), equivale ao estado ultramínimo combinado com um plano de cupões (claramente redistributivo) friedmanesco, financiado pela receita de impostos. No quadro deste plano todas pessoas ou algumas delas recebem comprovativos financiados por impostos que podem ser usados apenas para que comprem apólices de protecção ao estado ultramínimo.

Conforme nota Pereira (2009, p.17), o estado moderno[3], unitário e dotado de um poder próprio, começa a nascer na segunda metade do século XV, na França, Inglaterra e Espanha, e depois é adoptado por tantos outros países. O estado moderno desenvolveu a noção de soberania[4] pela qual o soberano (o governante) tinha o direito de produzir suas decisões perante os súbditos (os governados) do território do estado. E, para que esta soberania não ultrapasse os limites dos direitos individuais e colectivos, é necessário haver a limitação do poder do estado perante a sociedade, o que justifica a existência de um conjunto de normas escritas e cartas, das quais a constituição[5] é a mais importante.

A constituição pode ser entendida como o instrumento ou contrato que mantém e regula a relação contratual entre o estado e a sociedades. A ela se conformam todas outras normas e regulamentos vigentes dentro do estado a que ela se refere.

1.2. Justiça e Ordem Social


A existência do estado justifica-se pela necessidade de satisfação de necessidades individuais ou colectivas que as pessoas individualmente não satisfariam por si sós. Entre eles estão a promoção da justiça e bem-estar social.

No que refere à ideia principal da justiça (social), Rawls (1997), entende que os princípios de justiça[6] para a estrutura básica da sociedade são o objecto do consenso original (da associação dos indivíduos). Portanto, a necessidade de se garantir uma justiça para os cidadãos justifica o que Nozick (1994, p.48) chamou de restrições libertárias[7] dos indivíduos. Neste contexto, são esses princípios que pessoas livres e racionais, preocupadas em promover seus próprios interesses, aceitariam numa posição inicial de igualdade como definidores dos termos da sua associação. Os mesmos princípios devem regular todos os acordos subsequentes; especificar os tipos de cooperação social que se podem assumir e as formas de governo que se podem estabelecer.

Portanto, na sua actuação, o estado, através da administração pública deve garantir a observância pelos cidadãos do seu território de jurisdição, a justiça, e assegurar que as suas instituições promovam-na de forma equitativa para todos, independentemente da sua condição económica, social, cultural. Esta maneira de considerar a justiça, Rawls (1997, p.12), chama de Justiça como Equidade.

O conceito de ordem social remete-nos à compreensão do conceito de sociedade humana. Para Dallari (1998, p. 13) a sociedade humana tem por finalidade o bem comum, isso quer dizer que ela busca a criação de condições que permitam a cada homem e a cada grupo social a consecução de seus respectivos fins particulares. Quando uma sociedade está organizada de tal modo que só promove o bem de uma parte de seus integrantes, é sinal de que ela está mal organizada e afastada dos objectivos que justificam sua existência.

Havendo tanta diversidade de preferências, de aptidões e de possibilidades entre os homens, como assegurar que, mantendo-se a liberdade, haja unidade na variedade, conjugando-se todas as acções humanas em função de um fim comum. Se observarmos o mundo da natureza veremos que há um constante movimento e que, apesar disso, existe harmonia entre os elementos da natureza. A questão que se coloca é como isso é possível? E porquê os movimentos são ordenados, produzindo-se de acordo com determinadas leis. Embora os homens tenham dificuldade em conhecer essas leis, e de tempos em tempos devam rever suas conclusões à luz de novos conhecimentos? O facto é que elas existem e o seu conjunto compõe a ordem universal.

Na sociedade humana, para assegurar a orientação das manifestações num determinado sentido e para que se obtenha uma acção harmónica dos membros dela, preservando-se a liberdade de todos, é preciso que a acção conjunta seja ordenada – ordem social. E cabe ao estado garantir que tal ordem prevaleça e que todos se conformem a ela. Este é órgão legitimado pelos membros da sociedade (do contrato social) para em seu nome e para si garantir a manutenção da ordem social. E este fá-lo através de instituições para o efeito criadas, nomeadamente o governo e a administração pública.











CAPÍTULO II

2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNAÇÃO

2.1. Discussão conceptual

2.1.1. Administração Pública


Houaiss (2000 citado em Matias-Pereira, 2009, pp.176-177) define a administração pública como (i) acto, processo ou efeito de administrar; (ii) acto de reger, governar ou gerir negócios públicos. O adjectivo público indica algo (i) relativo ou pertencente a um povo, a uma colectividade; (ii) que pertence ao governo de um país, estado, cidade, etc; (iii) que pertence a todos, comum; (iv) que é aberto a quaisquer pessoas; (v) sem carácter secreto; manifesto e transparente.

Ainda de acordo com o autor supra citado, a administração pública é a soma de todo o aparelho do estado, estruturada para realizar os serviços públicos, visando à satisfação das necessidades da população, ou seja, o bem comum (que se pode também entender: justiça, segurança e bem estar social). Assim administrar é gerir, por meio da prestação e de execução, os serviços públicos. A administração pública, dessa forma, deve actuar como um eixo de transmissão entre o governo e a sociedade com o objectivo de concretizar o bem comum.

Como se fez menção, o conceito de administração pública envolve o de aparelho de estado. Para Matias-Pereira (2009), em sentido amplo e no contexto da administração pública, o aparelho de estado deve ser entendido como a estrutura organizacional do estado, em seus três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário; e, em seus três níveis: União, Estado e Município. O aparelho do estado é constituído pelo Governo[8], ou seja por uma cúpula dirigente nos três poderes, por um corpo de funcionários e pela força militar.

Sob ponto de vista da garantia da ordem social e bem-estar, dos três autores acima citados, pode-se destacar o Executivo. Para Matias-Pereira o poder executivo tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas. Este apresenta-se como um conjunto de actividades directamente destinadas à execução concreta das tarefas consideradas de interesse público ou comum numa colectividade ou uma organização estatal.

Administração directa: é (i) estrutura administrativa da presidência e dos ministérios; (ii) conjunto de unidade organizacionais que integram a estrutura administrativa da cada um dos poderes da União, dos Estados, e dos Municípios, abrangendo não só as unidades destituídas de autonomia, mas também os órgão autónomos e os fundos[9]. Esta expressão é utilizada também para designar a forma de execução em que as acções são realizadas directamente pelos órgãos públicos. Embora administração directa seja integrada também pelas unidades das estruturas de poder Legislativo e Judiciário, no seu emprego mais usual, a expressão designa apenas o conjunto de unidades que são subordinadas à chefia do poder Executivo.

Administração indirecta: conjunto de entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria, compreendendo: autarquias, empresas públicas; sociedades de economia mista; e fundações públicas.

2.1.2. Abordagem Jurídica da Administração Pública


Em termos jurídicos, conforme Matias-pereira (2009), os conceitos jurídicos da administração pública são: o formal ou estrutural, e o material ou funcional. No sentido formal, administração pública compreende órgãos, pessoas jurídicas e agentes que tenham sido incumbidos de exercer uma das funções do poder político que é a função executiva (administrativa). No sentido material, ela designa a natureza da actividade exercida pelos referidos, que é a função administrativa.

A administração directa e indirecta obedecem aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade (dos actos administrativos), eficiência, com flexibilidade nos processos, sem ferir os trâmites legais e acções administrativas. Esses princípios devem permitir às instituições e pessoas alcançarem seus objectivos, atendendo a todos com igualdade e respeitando a Constituição.

Para Matias-pereira (2009), a administração pública designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as actividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Portanto, em termos de fins, a administração pública visa a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade.

Em Moçambique, a administração pública, através dos respectivos serviços públicos é o instrumento através do qual o estado materializa a vontade dos cidadãos. Com efeito, os artigos 249 e 250 da CRM, e respectivos números, estabelecem que a administração pública serve o interesse público e na sua actuação respeita os direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. Os seus órgãos obedecem à Constituição e à lei, e actuam com respeito pelos princípios da igualdade, da imparcialidade, da ética e da justiça. Ainda, a administração pública estrutura-se com base no princípio de descentralização e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade de acção e dos poderes de direcção do Governo.

Por seu turno, o Decreto no. 30/2001, de 15 de Outubro, define os princípios de actuação dos serviços da administração pública, dos quais se pode destacar o princípio da prossecução do interesse público e protecção dos direitos e interesses dos cidadãos; e o princípio e princípio de justiça e de imparcialidade (art. 5 e 6).

2.1.3. Evolução Histórica da Administração Pública


Nos esforços de explicação da evolução da administração pública, na perspectiva de Hughes (2003), pode se destacar o modelo tradicional da administração pública, do qual merecem destaque as reformas do século XIX, a teoria da burocracia de Max Weber e o Controlo Político, de Woodrow Wilson.

Assim, nos primórdios da administração, os sistemas da administração eram baseados na lealdade de um indivíduo, um monarca, um rei, em vez de ser impessoal, baseados em legalidade, e lealdade à organização do estado – é o sistema da administração pública patrimonialista.

As reformas do século XIX, assentaram fundamentalmente na abolição do patrocínio e na substituição do recrutamento pelo exame competitivo sob supervisão de um conselho de examinador central; na reorganização do pessoal do gabinete central dos departamentos em uma ampla classe para lidar com trabalho mecânico e intelectual respectivamente.

Seguidamente, a teoria da burocracia de Max Weber, que assenta na ideia da definição de um serviço público professional, o recrutamento e promoção com base no mérito, na neutralidade ou separação da política da administração. Nesta linha de pensamento, Wilson, argumenta a necessidade de uma separação clara entre a política e administração, a tarefa política da tarefa da administração.

2.2. Governação


De acordo com Lorenzetti (citado em Kjaer 2004, p.1), desde muito tempo, os cientistas políticos tem considerado a governação como sendo importante para o bem-estar dos cidadãos de um país. Contudo, a governação foi tradicionalmente associada com governo, com o exercício do poder por líderes políticos. Este conceito reemerge na década de 1980, com um novo significado, referindo-se a processos e actores fora do campo do governo que actuam conjuntamente.

Kjaer (2004, p.3) cita três definições de governação de autores conceituados, nomeadamente:

Governação refere-se a auto-organização, inter organização de redes caracterizada por interdependência, partilha de recursos, regras de jogo e autonomia significativa do estado. (Rodes, 1997ª:15);

Governação global concebido como incluindo sistemas de regas a todos níveis da actividades humana – da família à organização internacional – na qual a persecução de objectivos através de exercício de controlo tem repercussões transnacional. (Rosenau, 1995:13); e

Governação é a mordomia de regras de jogo da política político, formal e informal. Governação refere-se a esta medida que envolve o estabelecimento de regras do exercício de poder e resolução de conflitos resultantes do cumprimento de tais regras. (Hyden, 1999:185)

Ora, considerando que o fim último da governação é a garantia da justiça, bem-estar e ordem social, a discussão deste conceito levanta a questão da necessidade de haver uma governação efectiva que responda prontamente aos anseios dos governados. Disto importa aproveitar e aplicar o modelo de governação usado em corporações, e enquadra-lo à gestão pública.

Neste sentido, importa referir que nos anos 90, com a crise do estado e esgotamento do modelo burocrata, passaram a ser introduzidas práticas corporativas à administração pública, caracterizadas por aumento de responsabilidades dos gestores e mudança do enfoque de controlo de processos para controlo de resultados e uma maior rigidez nas especificações de desempenho. Buscava-se assim o aumento da efectividade e eficiência do sector público e maior responsabilização das agências governamentais diante dos clientes e consumidores dos serviços públicos. Segundo Bresser Pereira (2000, citado em De Souza e Siqueira, sa, p.1), este movimento ficou conhecido como a Nova Administração Pública (NAP).



























CAPITULO III

3. GOVERNAÇÃO E O CONTROLO DO GOVERNO

3.1. Governação Corporativa na Gestão Pública


Slomski (2008, p.8), entende a governação corporativa como um sistema pelo qual as sociedades (empresas) são dirigidas e controladas, em que, através de mecanismos específicos, gestores e proprietários procuram assegurar o bom desempenho da empresa para o aumento da sua riqueza. A estrutura da governação especifica a atribuição de direitos e responsabilidades entre os diferentes participantes da empresa e detalha as regras e procedimentos para a tomada de decisões no que diz respeitos aos assuntos corporativos.

Se comparado com o modelo de gestão aplicado no sector público, nota-se que tudo se passa quase da mesma maneira, com a diferença de que, pelo menos na gestão das corporações, uma vez movidos pelo lucro, os accionistas, sócios e gerentes tendem a exercer mais controlo e a exigir maior e melhor prestação de contas dos administradores da corporação; enquanto que no sector público, os mecanismos de garantia de fiscalização e controlo sobre a acção do executivo (burocrata) parecem mais dúbios, e assim, os eleitores (a sociedade, para quem o executivo trabalha) pouco ou nada sabem sobre a acção daquele. Desde logo torna-se mais difícil controla-lo e responsabiliza-lo pelos seus actos.

Para Bhatta (2003, citado em Slomski, 2008, p.124), enquanto a governação trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade (colectividade), a governação corporativa denota a maneira como as corporações são governadas e administradas. É usualmente compreendida em contraste com a governação no sector público, que faz referência à administração das agências do sector público através dos princípios de governação corporativa do sector privado, que são totalmente aplicáveis no sector geral do estado.

Independentemente do sector a que se fizer referência, uma boa governação corporativa, na opinião de Marques (2005, citado em Slomski, 2008, p. 126), requer:
  • Uma clara identificação e articulação das definições de responsabilidade;
  • Verdadeira compreensão do relacionamento entre as partes interessadas da organização (no caso do sector público, entre os governados e governados) e sua estrutura de administrar os recursos (práticas de boa gestão dos recursos públicos – eficiência) e entregar os resultados (que significa prestação de contas); e
  • Suporte para a administração, particularmente de alto nível.

Quanto aos princípios de governação, Barrett (2005, citado em Slomski, 2008, p.127), destaca os princípios a que as entidades do sector público devem aderir para efectivamente aplicar os elementos de governação e alcançar as melhores práticas, nomeadamente: liderança, integridade e compromisso (relativos a qualidade das pessoas) e responsabilidade em prestar contas, integração e transparência.

Portanto, acrescenta este autor que é preciso que as organizações do sector público sejam transparentes e responsáveis por sua actividade. Os cidadãos são os principais a conhecerem se os recursos estão sendo usados adequadamente e o que está sendo alcançado com eles.

3.2. Boa Governação a as Condições para uma Governação Efectiva


No entender e Kjaer (2004, p.143), o conceito de boa governação foi introduzido pela agenda do Banco Mundial em 1989, para explica porquê um número considerável de países registavam fracassos no desenvolvimento, apesar deles tirem adoptado as políticas neoliberais de ajustamento estrutural impostas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). E a resposta foi, “má governação”, entendido como auto servir dos governantes e corrupção. Assim, a receita para os países em desenvolvimento era aumentar a transparência e a prestação de contas no sector público. Portanto, a boa governação vai ser entendida como aquela caracterizada por uma cultura de transparência e prestação de contas dos governantes (sector público), e um estrito respeito dos governantes pelos bens públicos.

A autora retro citada aponta quatro condições para uma governação efectiva, dando exemplos positivos de Maurícias e Botswana, nomeadamente: primeiro, uma liderança comprometida na construção da capacidade do estado e promoção do desenvolvimento; segundo, consulta com agentes não governamentais e envolvimento da sociedade na formulação de políticas; terceiro, uma coalizão social pró-crescimento para a adopção de estratégias de crescimento; e finalmente, descentralização, que promove o melhoramento dos serviços públicos.

Para Kofi Annan (1998, citado em Goldsmith, 2005, p.2), a boa governação é entendida como o correcto funcionamento das instituições e prestação de contas destas, quer sejam políticas, judiciais e administrativas, numa situação em que os cidadãos olham-nas como legítimas, e através delas as pessoas participam na tomada de decisões que afectam as suas vidas e através dela são empoderados. Adicionalmente, Goldsmith[10] entende que as condições para uma boa governação são transparência, cultura de prestação de contas e participação. No seu entender, a governação deve ser estendida a toda sociedade; as organizações da sociedade civil, as instituições cívicas devem ser vistas como catalisadoras de forças sociais, pois criam um ambiente de trabalho e empreendedorismo.

3.3. A Acção do Governo na Sociedade


O principal escopo do governo é garantir a provisão da segurança e bem-estar aos seus cidadãos. Segundo Hughes (2003, p.71), o debate corrente sobre o papel do governo cinge-se aos seus aspectos económicos. E estas são as questões fundamentais que se têm em conta quando se analisa o papel do governo na sociedade. A questão que se coloca é se ele devia prover os bens e serviços como vem fazendo (um estado do bem-estar) – estado distributivo, como menciona José Fogaça no prefácio à edição brasileira da obra de Mitchell, e Simmons, 2003 - Para Além da Política, Mercados, Bem-estar social e o Fracasso da Burocracia; ou se este deve delegar esta tarefa ao sector privado, e caber-lhe regular e controlar as relações que se estabelecerem entre os privados.

É importante notar, de acordo com Hughes (2003, p.72), que o governo tem uma variedade de papéis e a plenitude do seu escopo é difícil medir. E não é exagero dizer que o sector público afecta toda a economia e sociedade. É que sem um instrumento que regulasse os contratos entre os indivíduos, o sector privado não funcionaria. Portanto, isto vale dizer que governo funciona como regulador das relações que se estabelecem entre os privados. A acção do governo deve resumir-se na definição de regulamentos, taxas, licenças, construção de infra-estruturas, criação de condições de emprego, etc., - e tudo isto afecta as decisões do sector privado.

Evidentemente que quando o governo procura castrar a acção do sector privando, providenciando, ele mesmo, as condições para a segurança e bem-estar social, fracassa. Segundo Fogoça (op cit) a Teoria da Escolha Pública, na verdade partiu do pressuposto de que o governo não presta serviços de qualidade, mas reconhece que o mercado também não é perfeito – o que justifica, de novo, a intervenção do estado na economia, mas com uma intervenção mínima, só para colmatar falhas do mercado.

O governo tem a tarefa crucial de determinar os modos sobre os quais os serviços públicos[11] serão providenciados à maioria da população que deles depende – a qualidade do ensino, hospitais, serviços sociais, ambiente, transporte público, lei e ordem, planeamento urbano.

Conclui-se, portanto que, como defende Stiglitz (2001 citado em Hughs, 2003, p.72) a responsabilidade especial do governo é criar as infra-estruturas de que o mercado necessita para funcionar eficientemente, no âmbito económico. No campo público, o estado deve criar condições para que as instituições públicas possam se organizar de tal maneira que possam garantir a prática da justiça e ordem social, o que implica que sejam criadas as respectivas instituições. No mínimo, a infra-estrutura institucional inclui leis efectivas e instituições que as implementem.

3.4. A Questão do Controlo da Acção do Governo


Uma vez vencidas as outras associações protetivas, na abordagem da origem do estado, e instituída a agência de protecção dominante – o estado, conforme explica Nozick (1994), este actua em nome e sob o interesse daqueles que compram as suas apólices, a sociedade. Nos estados modernos democráticos, os governantes actuam em nome e para realizar a vontade expressa pelos seus eleitores, a sociedade, numa relação de “quem manda e quem faz”.

O problema da falta ou insuficiência de informação sobre que os governantes ou eleitos fazem, e até que ponto a sua acção corresponde à vontade expressa pelos que representam tem levantado acesos debates entre os teóricos. Para responder à problemática da relação entre os governantes e os governados, entre o político e o burocrata, entre o accionista e o gestor - isto nas empresas, Slomski (2008, p.131), sugere que há duas tendências na Nova Gestão Pública, e consequentemente na governação na gestão pública, designadamente a Teoria da Agência e a Teoria da Escolha Pública.

3.4.1. A Teoria da Agência


Wood e Waterman (1994, citados em Frederickson e Smith 2003, p.37) afirmam que a teoria da agência é explícita nas suas assunções da lógica da dicotomia entre política e administração. Para estes a relação entre os líderes eleitos (principal) e os servidores ou burocratas (agentes) é hierárquica e pode ser entendida como sendo uma série de contratos ou transacções entre os compradores de serviços e os provedores destes.

Rozo (2003, citado em Slomski et all 2008, p.33), fundamenta a Teoria da Agência da seguinte forma: a teoria da agência trata de problemas resultantes dos conflitos de interesse que emergem numa relação de contrato, formal ou informal, quando as partes contratantes possuem informação assimétrica ou há presença de interesse. O principal objectivo dessa teoria é explicar como as partes contratantes efectuam seus contratos de forma a minimizar os custos associados aos problemas de informação assimétrica e incerteza.

Nesta relação, o contratante designa-se por principal e o contratado por agente. Tomando em consideração que a sociedade (para quem é dirigida acção do governo) é o principal, e o governo (que age em nome do interesse da sociedade, do principal) é o agente, a questão que se discute é com que mecanismo se garante que a acção do agente corresponde à vontade do principal, reconhecendo que o primeiro, para além de prosseguir o interesse do principal também tem seus interesses particulares, aos quais o principal tem pouca ou quase nenhuma informação.

Para este problema, a primeira solução teórica é proposta por McCubins, Noll, e Weingast (1987, citados por Meier, 2006, p.26), que o congresso/o parlamento (em representação da sociedade – o principal) devia estabelecer estruturas e processos que determinassem a acção do burocrata (do governo – o agente); a segunda solução teórica, defendida por McCubbins e Schwartz (1984, op cit), é encontrar formas de reduzir os custos de obtenção de informação sobre o que o agente faz. Estes argumentam ainda que grupos de interesse estão interessados em conhecimentos sobre certas áreas da burocracia – da acção do agente. No entanto, quando tais grupos estão descontentes eles tendem a informar ao congresso/parlamento ou até directamente à sociedade, assim providenciam informação valiosa ao principal, mesmo que esta seja tendenciosa.

Portanto, estes são alguns dos mecanismos da garantia da eficiência do governo pela sociedade, a cultura de prestação de contas deste; a acção dos grupos de interesse na sociedade, a consistência, os relatórios claros de desempenho e publicação de resultados deste (o governo).

3.4.2. A Teoria da Escolha Pública


A teoria da escolha pública, segundo Slomski (2008, pp.134-135), é o ramo da economia que estuda a forma como o governo toma decisões. Ela questiona, na óptica de Samuelson e Nordhaus (1993, citados em Slomski, op cit), como, o quê e o para quem do sector público. Afirma que a tomada de decisões políticas ocorre segundo um conjunto de regras, sendo que a mais importante é que tais decisões são tomadas por representantes eleitos. Destaca que as motivações dos políticos resumem-se ao pressuposto de que os políticos se comportam de modo a maximizar a probabilidade da sua eleição.

No quadro desta teoria, argumenta-se que os grupos de interesse da sociedade estão organizados para pressionar por um conjunto específico de interesse ou de assuntos.

A essência da teoria da escolha pública resume-se em que a escolha pública é o processo pelo qual as preferências individuais são conjugadas nas decisões colectivas, em que uma sociedade democrática destaca a importância dos valões e dos gostos individuais de forma individualista, ou seja, uma pessoa, um voto. Por fim, em termos teóricos, a escolha pública conduz sempre à eficiência.

Na prática, os pressupostos da teoria da escolha pública não tem enquadramento. Aliás, é errada a tese de que a escolha pública conduz à eficiência. Samuelson e Nordhaus (1993, citados em Slomski, op cit), destacam que as decisões colectivas podem ser divididas em três categorias: as prejudiciais (ocorrem quando o governo toma medidas que pioram a situação); as redistributivas (nas quais há simplesmente um resultado redistributivo, em que a sociedade pode cobrar impostos de um grupo para beneficiar outro); e as eficientes (nas quais todos ficam numa situação melhor e ninguém na pior).

3.5. Disfunções da Governação Democrática


Fica claro o papel do governo na sociedade, igualmente a responsabilidade da administração como instrumento do governo para a materialização da vontade da sociedade, dos eleitores em um estado democrático, isto é o governo (órgão eleito) e a administração pública actuam com vista a satisfação das necessidades colectivas, da vontade dos seus mandatários (na perspectiva da Teoria da Agência). Portanto, tudo resume-se na promoção da justiça e garantia da ordem social – alguns dos fundamentos da necessidade da criação do estado. Contudo, actualmente verifica-se, e sobretudo em democracias emergentes, que governos ineficientes (muitos dos quais corruptos) e serviços públicos prestados ineficientemente prevalecem ante a passividade dos seus eleitores. Dai, levanta-se a questão: porquê governos corruptos conseguem apoio do público (povo/eleitores)?

Sobre esta questão, Luigi e Wilson (2007, p.553) apontam dois fenómenos frequentes em democracias emergentes e em que ocorre a manutenção no poder de governos ineficiente, nomeadamente a corrupção e o clientelismo. Estes autores definem a corrupção como uma transacção ilegal que funcionários públicos e outros actores privados fazem de bens para seu próprio enriquecimento a desfavor da maioria da sociedade. Por seu turno, o clientelismo, na opinião de Kitschelt (2000, citado em Luigi e Wilson, op cit) é geralmente definida como uma relação informal entre dois actores que detêm um poder sócio-económico diferente, de tal assimetria, o patrono (o que estiver em melhor situação/dominador) tem a vantagem porque controla um tipo de recursos que os seus clientes precisam, mas muitas vezes não podem receber de outra maneira, se não por via daquele. O clientelismo é um sistema que muitas vezes estabelece uma relação de dominação e exploração que perpetua o bloqueio em poder de líderes políticos de tais recursos.

A resposta a este fenómeno, no entender deste estudiosos, é que algumas redes clientelistas são bem organizadas e os políticos conseguem fazer promessas, que parecem mais convincentes que as dos seus rivais políticos para conseguir os votos, nas sua maioria das populações mais pobres e pouco letradas. Medina e Stokes (2002, citados em Luigi e Wilson, 2007, op cit), por exemplo, teorizaram que os políticos que exercem um controlo de monopólio político e económico sobre recursos são muito bem sucedidos em manter o status quo favorecendo-lhes através da criação de ameaças contra clientes que podem desertar para o desafio, reduzindo significativamente a competição eleitoral.


























CONCLUSÃO


A acção do governo e da administração pública fundamenta-se, como foi demonstrado, nas razões da origem do estado. É no estado que actua a administração pública e o governo. Teoricamente, estes agem para e em nome do interesse colectivo, das sociedade do território a que representam. Entre as tarefas que lhes estão adstritas, destaca-se a garantia da ordem social e da justiça. Ordem social entendida como a harmonização das diversas acções dos cidadãos e dos diversos actores sociais, empresas, organizações e sector público. E justiça social como a preservação da integridade dos indivíduos, prevenindo as agressões mútuas, bem assim a provisão de bens e serviços a todos de forma equitativa.

Cumpre ao governo, na qualidade de instância a qual foi delegado, pela sociedade (eleitores – em estados democráticos), o poder de agir para si em seu nome, através de serviços especializados (serviços da administração pública), e garantir que a vontade deste seja materializada. E também é tarefa da sociedade, usando de vários meios e mecanismos, controlar a acção do seu governo para garantir que se salvaguarde o seu interesse e a ideia do contrato social prevaleça.

Foi demonstrado que, tanto no plano interno (dentro da máquina do governo), quanto no plano externo, a relação entre os governantes e governados enferma de vícios. Isto é melhor explicado pela Teoria da Agência. Na abordagem desta Teoria dentro do aparelho do governo verifica-se uma forte assimetria de informação entre o burocrata e o político, portanto entre quem ordena e quem executa as ordens. E aquele que executa procura, para além de realizar a vontade de quem o ordena, perseguir interesses particulares e contrários aos daquele. É neste quadro que se verifica corrupção e clientelismo, particularmente em democracias emergentes.

Ainda sob ponto de análise da Teoria da Agência, no plano externo – relação governante e governados, também se verifica um distanciamento entre o agente (governantes) e o principal (sociedade). É que muitas vezes, a sociedade pouco ou nada sabe o que faz o governo. Ademais, presume-se que o governo toma decisões racionais e que correspondem à vontade dos eleitores – é a perspectiva da teoria da Escolha pública. De facto e como foi explicado na Teoria da Agência, o governo e a administração pública precisam ser controlados, pois seus representantes não só perseguem o interesse público como também procuram maximizar seus ganhos pessoais a custa dos bens públicos.

Em vários casos, particularmente em democracias embrionárias, como as africanas, estes tipos de governos sistemas de administração pública, notavelmente corruptos conseguem manter-se no poder por muito tempo e conseguem o apoio (reeleição) do público. Isto acontece porque eles conseguem criar estruturas clientelistas fortes que garantem a sua relação com o eleitorado. Realizam campanhas eleitorais mais fortes e fazem promessas, algumas, racionalmente impossíveis, mas que parecem mais convincentes em relação às dos seus concorrentes, o que lhes favorece o voto do público.





REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS


  1. Dallari, Dalma de Abreu (1998). Elementos da Teoria Geral do Estado. 2ª Edição Actualizada, Editora Saraiva, São Paulo.
2.      Ferlie, E. et al (1996). A Nova Administração Pública em Acção. Brasília: ENAP/Editora Universidade de Brasília.
3.      Frederickson, H. e Smith, K. (2003). The Public Administration Theory Primer. Colorado: Westview Press.
4.      Hughes, O. E. (2003). Public Management & Administration: An Introduction. London: Palgrave Macmillan.
5.      Ingraham, W. e Lynn Jr., L. (2004). The Art of Governance: Analyzing Management and Administration. Washington: Georgetown Press.
6.      Marx, K e Engels, F. (1848). Manifesto Comunista, Ridendo Castigat Mores.
7.      Matias-Pereira (2009). Curso de Administração Pública: Foco nas Instituições e Acções Governamentais. São Paulo: Atlas. 2ª Edição.
8.      Meier, Kenneth J. and Jr., Laurence J. O’Ttoole, (2006). Bureaucracy In A Democratic State, a Governance Perspective. The John Hopkins University Press.
9.      Mitchell, W.C, e Simmons, R. T, (2003), para além da política, mercados, bem-estar social e o fracasso da burocracia, Topbooks editor, Rio de Janeiro.
10.  Nozick, Robert (1994). Anarquia Estado e Utopia. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor.
11.  Rawls, J. (1997). Uma Teoria da Justiça. São Paulo: Martins Fontes.
12.  Shafritz, J.; Hyde, A. & Parkes, S. (2004). Classics of Public Administration. Belmont: Waldsworth. Fifth Edition.
13.  Slomski, V.; de Mello, G.; Tavares Filho, F. e Macêdo, F. (2008). Governança Corporativa e Governança na Gestão Pública. São Paulo: Editora Atlas.

Textos / Revistas Ciêntificas

  1. Manzetti, Luigi e Wilson, Carole J. (2007), Why Do Corrupt Governments Maintain Public Support? Comparative Political Studies. Volume 40, Number 8, August 2007, Sage Publications.
  2. De Sousa, Flávia Cruz e Siqueira, Jean Francisco (sa), A Convergência da Nova Administração Pública para a Governança Pública: uma análise dos artigos Internacionais e Nacionais Publicados entre 2000 e 2006.
  3. Goldsmith, Arthur A. (2005), How Good Must Governance Be., Prepared for Conference: “The Quality of Government: What It Is, How to Get It, Why It Matters,” Quality of Government  Institute, Göteborg University, Sweden, November 17-19, 2005

Legislação
Constituição da República de Moçambique, 2004.


[1] O Estado ultramínimo mantém o monopólio do uso da força, excepto a necessária à autodefesa imediata e dessa maneira exclui a retaliação privada (ou de alguma agência) por lesões cometidas e exigências de indemnização. Mas proporciona serviços de protecção e cumprimento de leis apenas àqueles que adquirem suas apólices de protecção e respeito às leis.
[2] O estado mínimo é redistributivo, na medida em que obriga algumas pessoas a pagar pela protecção de outras.
[3] Os elementos essenciais para justificar a existência de um estado são: o povo, o território e o poder político.
[4] A soberania define-se pelo poder político que se configura na faculdade de ordenar a organização social e de deliberar sobre os assuntos de natureza colectiva, devendo agir sempre e em todos actos de em conformidade com o interesse colectivo.
[5] De referir que há estados sem constituição escrita, o caso concreto da Inglaterra.
[6] Os princípios de justiça propostos por Rawls são: (1) cada pessoa deve ter um direito igual ao mais abrangente sistema de liberdades básicas iguais que seja comparável com um sistema semelhante de liberdades para as outras; e (2) as desigualdades sociais e económicas devem ser ordenadas de tal modo que sejam ao mesmo tempo: consideradas como vantajosas para todos dentro dos limites do razoável; e vinculadas a posições e cargos acessíveis a todos (1994, p.64).
[7] A ideia que subjaz sobre as restrições libertárias é a de que, à luz da teoria de contrato social, defendido por Locke, nada justifica o sacrifício de uns pelos demais, isto é, não diferentes indivíduos com vidas separadas, de modo que ninguém pode ser sacrificado pelos demais. E esta ideia fornece a base para a proibição das pessoas umas às outras.
[8] O artigo 200 da Constituição da República de Moçambique define o Governo da República de Moçambique como sendo o conselho de Ministros.
[9] No caso de Moçambique pode-se citar vários exemplos de Fundos: Fundo de Energia, Fundo de Fomento da Habitação, Fundo de Estradas, etc.,.
[10] Arthur A. Goldsmith apresentou este estudo durante a Conferência sobre A Qualidade de Governo, no Quality of Government Institute, da Universidade de Göteborg, Suécia, 17-19 de Novembro de 2005.
[11] Entende-se por serviço público, a actividade material atribuída por lei ao Estado, que a exerce directamente ou a delega a outrem, com o objectivo de satisfazer necessidades colectivas, regida total ou parcialmente pelo regime do direito público. (Di Pietro 2002, citado em Pereira 2009, p.63)

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