quinta-feira, 23 de junho de 2011

Resumo da Obra de: H. George Frederickson and Kevin B. Smith (2002), The Administration Theory Primer – Cap 1 a 10

CAPÍTULO 1 – AS POSSIBILIDADE DA TEORIA
Porquê precisamos de uma teoria na administração
A necessidade de uma teoria na administração pública está relacionada ao facto de que esta a (teoria) permite a selecção do factos do presente, como ordena-los e como interpreita-los.

Para fundamentar esta asserção, o autor indica que nos últimos 30 anos, a administração pública desenvolveu um estudo sistemático para determir os padrões de comportamento das organizações públicas, da gestão pública e das implementação das políticas públicas. Este estudo permitiu aumentar a confiabilidade no entendimento da administração pública. Este estudo ainda foi examinado com bases em análise conceptual, metodológicos, e teóricas.

A utilidade da teoria
A validade ou utilidade de uma teoria depende da sua capacidade de descrever, explicar e predizer. A teoria deve descrever com bastante precisão a realidade ou o fenómeno. Muitas teorias fazem-no ao mesmo nível que a abstração. Muitos dos fenómenos da administração pública são complexos, pelo que perecisam de uma precisa descrição. Neste estudo o analista deve decidir que elementos neste complexo enfatizar.

A teoria é uma orientação, um quadro, uma técnica, ou uma abordagem. Por exemplo, sem referência a uma teoria alguém pode escrever algo e considerá-lo teoria do ciclo de vida das organizações. Ou alguém pode referir-se a uma opinião pessoal como uma teoria. Factualmente a teoria deve ter três significados: primeiro, nas ciências naturais físicas, a teoria significa um teste rigoroso às teses, teoremas ou hipóteses usando dados observáveis e comparáveis. Assim a teoria serve como um guia fiável para a acção. No mundo social, de que administração pública faz parte os problemas de reconhecimento de padrões, desenho de categorias e medidas comparativas de fenómenos são grandiosos.

Segundo, nas ciências sociais e na daministração pública, a teoria significa a ordenação de dados factuais (história, eventos, casos, estórias, observações, medidas de observações) por forma a apresentar evidências através de definições, conceitos e metáforas que melhorem o entendimento. Este entendimento é subjectivo porque é construido por teóricos, baseados na observação intuitiva do comportamento social, do comportamento das organizações, da dinâmica institucional, dos sistemas políticos e comportamento, dos padrões de comunicação e cultura.

Terceiro, o siginificado da teoria na administração pública é normativo – teorias do que deve ser. Estas teorias constituem a ponte entre a administração pública, ciência política e filosofia. Waldo (1946) mostrou que todas teorias da administração pública são também teorias das políticas.

CAPÍTULO 2 - TEORIA DO CONTROLO BUROCRÁTICO
O significado da Teorias do Controle da Burocracia reside no facto de que esta promove análises da administração pública através da distinção entre os actores políticos e administrativos, bem como em democracias auto-governamentais, os oficiais eleitos incluíndo legisladores e executivos (presidente, governadores oficiais do exército), podem controlar as decisões e acções dos oficiais eleitos (serviço civil).

A teoria da agência
A assunssão é de que o relacionamento entre os líderes (principais) e os servidores burocráticos (agentes) é hierarquico e pode ser entendido como uma série de contratos ou transcções entre “comprador” na tentativa destes moldar os serviços para a sua preferência através das leis, regulamento, ordens executivas, apropriações e outras maneira de co-gestão entre eles. Os burocrático “vendedores” dos serviços são uma mistura de profissionais e especialistas que respondem às leis e à constituição e procuram servir aos clientes. Os legisladores, no desejo de afastar os burocráticos em relação às suas posições favorecidas são controlados pelas coalisões e pelas legislação resultantes desta coalisão.

A Teoria da Agência postula o processo de interação entre os principais e os agentes que é dinâmico, envovente pelo tempo. Por esta relação, os burocráticos tem uma informação distinta e os especialistas vantagens sobre os políticos. Eles conhecem a política e as regras necessária para implementar esta relação melhor que os políticos. Consequentemente, eles tem dupla oportunidade e incentivos para manipular os políticos e os processos de ganhos políticos.

CAPÍTULO 3 – TEORIAS DE POLÍTICAS BUROCRÁTICAS
As Teorias de Políticas Burocrática procuram explicar o papel de formulação de políticas da administração e da burocracia. Esta teoria rompe com a divisão ortodoxa entre a administração e política, mas o objectivo aqui, não é colocar esta divisão mesmo porque ela existe, é, certamente como é que a burocracia pode ser controlada a partir dos seus executores.

Dentro da teoria de políticas burocráticas os autores analisam várias subteorias, das quais importa destacar a teoria da representatividade burocrática.

Uma das contribuições para as políticas burocráticas, e chave das correntes comportamento organizacional é de  James Q. Wilson com a obra (1989) “ Burocracia: O que Fazem as Agências  Governamentais, e Porquê Elas o Fazem?”, e similarmente, esta questão foi proposta a Allison, da qual estava focalizada na matéria administrativa. No lugar de questionar porquê o Governo faz o que faz, Wilson questiona porquê a burocracia faz o que faz. Este autor defende que os burocratas são discretos nas suas decisões, e esta complexidade de factores é que determinará como esta discrição será exercida: “quando os burocratas estão livres de escolher o curso de acções.




Esta teoria procura encontrar uma forma de legitimar políticas burocráticas no contexto democrático. Supõe que exista uma boa razão para as agências públicas organizarem-se da maneira como elas são e o exercício dos não democráticos agências considerável poder político.

O princípio central desta teoria é que uma burocracia, ao refletir a diversidade da comunidade a  que serve, é mais preferível para responder aos interesses  de todos grupos na formulação de decisões políticas. Se as burocracias são sensíveis a cada uma das diversidades de interesses e estes interesses estão representados nas decisões burocráticas e no comportamento, o argumento é de que a burocracia, ela própria, pode ser considerada uma instituição representativa. Sendo assim, seu extenso reconhecimento político pode ser acomodade com tal valor democrático básico como regra maioritária e direito minotário, e representação igual.

CAPÍTULO 4 – TEORIA DA INSTITUIÇÃO PÚBLICA
O institucionalismo não é uma teoria no sentido formal, é, sim, no lugar de um modelo, a linguagem, e a definição de assunssões que sustentam e guiam a pesquisa empirica e construção da teoria e muito na administração pública.

A perspectiva e a tónica do institucionalismo na administração pública foi definido em 1989, com a publicação dos documentos da fundação, Wilson´s Bureaucracy e March e Olsen´s Rediscovering Institutions. Estes autores apontam para as limitações das lógicas económicas e de mercado como teorias que, em vez de construir suas próprias teorias considerando a estrutura, particularmente a hierarquia, e o comportamento individual ou de grupo no contexto institucional; na interacção entre os indivíduos e as organizações no seu quadro político e contexto económico; e na influencia das normas cultural e profissional nos padrões de comportamento institucional e produtividade e longevidade institucional.

A ideia básica
O institucionalismo vê a organização como construções sociais delimitadas por regras, papéis, normas e as expectativas que condicionam a escolha individual e comportamento dos grupo. March e Olsen descrevem as instituições como crenças, paradigmas, sistemas de códigos, cultura e conhecimento que sustentam regras e rotinas, uma descrição que difere um pouco da teoria clássica da organização (1989,22). O institucionalismo inclui ideias-chave da administração pública conteporânea, nomeadamente: resultados, performance... conceitos de menos interesse dos teóricos da organização (Powell and DiMaggio 1991).

O institucionaismo não se limita só às organizações governamentais formais, um grande ponto cego para os estudiosos da administração pública anteriores. Ele inclui considerações teóricas e empíricas relacionadas a uma gama completa da chamada organização do “terceiro sector” e completamente reconhece os elementos de distinção entre instituições pública e privadas.

O institucionalismo assume que as preferências políticas não são nem exógenas nem estáveis, mas moldadas através da experiência colectiva, das instituições, da educação e particularmente das profissões.

CAPÍTULO 5 – TEORIAS DA GESTÃO PÚBLICA
Muitos teóricos de gestão das recentes escolas de políticas públicas são uma excepção entre os estudiosos. Um dos argumentos apresentado é, que acreditam estes, que os seus estudos poderiam contribuir para resolver os problemas públicos e para a melhoria da gestão do processo de governação, e que tais estudos não podiam ser ignorados das ciências sociais. Seus trabalhos consistiram numa observação directa de casos de estudo, lógica indutiva, e algumas informações e sugestões para um melhoramento das políticas e melhor gestão.

Pouco se duvida que a nova gestão pública conseguiu aliar a teoria à prática. Em todos níveis de governação, os gestores públicos reinventam a governação, tendem a ser empreendedores, procuram melhor servir aos seus clientes, tendem a ser mais inovativos, correm riscos e tendem a adicionar valor. Apesar de isto não ser bom para as ciências sociais, pelo menos, numa concepção positivista, a nova gestão pública é influente. A nova gestão pública resgatou os antigos princípios da administração pública com uma colocação de princípios ou doutrinas. São as doutrinas da terciarização dos serviços públicos (contracting out), descentralização, alta descrição para os gestores, escolha do cliente ou cidadão, desregulamentação, organização de tal forma que haja competição entre os serviços públicos, e determinação de efectividade/desempenho de acordo com a determinação de objectivos e resultados a alcançar.

Aplicando estas doutrinas, o gestor público devia tornar-se líder, um empreendedor e praticantes de governação. Mas este empreendedor/líder continua burocrático. Erradamente, pensava-se que a nova gestão pública iria eliminar a burocracia. Em verdade esta substitui a má burocracia por uma boa burocracia, considerando esta algo mais.

Hood e Jackson, assim como Majone entendem que a teoria da nova gestão pública é melhor entendida não como uma ciência social positivista mas como uma retórica da lógica. Nesta lógica, a organização, a agência ou o gabinete do governo são vistos como paradigmas cognitivos da partilha de entendimentos e dos acordos de entendimentos.

Por fim, na teoria contemporânea de gestão na administração pública três conceitos importantes dominam: liderança, terciarização dos serviços públicos (contracting out), e governação. A Governação é a teoria moderna da rede de gestão e tem uma autoridade empírica considerável.

CAPÍTULO 6 – TEORIA PÓSMODERNA
A teoria da administração pública pósmoderna pode ser entendida como uma antítese ao positivismo e à lógica do objectivo da ciência social. Isto porque esta teoria rejeita muitas das assunções básicas epistemológicas do comportamento das ciências sociais.

Contrariamente à ênfase na estrutura formal da organização e nos princípios de gestão na administração pública, Bernard descreve as organizações como sendo altamente ambientes sociais nos quais os trabalhadores estão interessados em reconhecimento e recompensas salariais, tal como o salário. Neste sentido as relações informais entre os trabalhadores são mais importantes que a estrutura burocrática formal em termos de satisfação dos trabalhadores e produtividade, tese que foi mais tarde simplificada por D. McGregor (1960) na sua teoria X e Y.

Entre os conceitos e assunssões que emergiram de Monnow-brook a conhecida nova administração pública que agora ideias-chave na administração pública pósmoderna, destaca-se:

·         Os Administradores publicos e agências publicas não são e não podem ser neutras ou objectivas;
·         A tecnologia é um factor desumanizador na administração pública;
·         A hierarquia burocratica é sempre inefectiva como uma estrategia organizacional; 
·         As Burocracias tendem a procurar atingir metas e busca a sobrevivência;
·         A cooperacão, os consensos e a administracão democratica são muitos provavelmente mias preferíveis do que o simples exercicio de autoriedade administrativa na busca da efectividade organizacional;
·         Conceitos modernos de administracão devem ser construidos no poscomportamental e lógica pospositivista muito democratica, muito adaptável, muito responsável a mudança social, económica e circunstâncias politicas (Marini 1971).

Perspectivas pósmodernas na administração pública
Os posmodernistas descrevem a vida como realística. Baudrillard entende que a mudança da era moderna para a actual aconteceu recentemente. Os meios de comunicação modernos (media e sistemas de informação) são as novas forma de controlo da política e da vida.

CAPITULO 7  -  TEORIA DA DECISÃO
A teoria da formulação de decisão é baseada no argumento da lógica positivista de que, primeiramente deve-se fazer uma distinção entre factos que podem ser testados e verificados e preferênsias colectivas e individuais que não podem ser cientificamente testadas. Na base da teoria de decisão de Simion está o conceito de racionalidade administrativa eficiente: “a correcção de uma decisão administrativa é uma matéria relativa – isto está certo se se seleccionar os meios adequados para o alcance de determinado fim. O administrador racional tem a ver com a corecta selecção desses meios efectivos”.

Para o sector público, Simon argumenta que as decisões são tomadas no contexto das organizações que tendem para a estabilidade e equilíbrio. Em uma organização, “o controle” do grupo, independentemente dos seus valores pessoais, serão oportunistas parecerá estar motivado em grande parte, pelo menos por objectivos de conservação. Na teoria da decisão, portanto, é racional para as organizações a minimizar os riscos e considerar a sua sobrevivência institucional colectiva como um fim ou um valor. Simon também argumentou que a relação entre as organizações e os indivíduos em si pode ser entendida como um equilíbrio entre os objetivos e preferências pessoais dos indivíduos e das necessidades organizacionais.

Vemos uma importante distinção teórica entre organizações privadas ou comerciais nos mercados e no conceito de equilíbrio de mercado, por um lado, e organizações públicas e não-mercado o conceito de eficiência conservação racional, por outro (Simon 200). As decisões feitas em condições do conceito de eficiência racional, e a conservação será guiada por preferências de ordem institucional, estabilidade, previsibilidade e de sobrevivência (Kaufman, 1991; Smith, 1988). Porque o ambiente institucional pública pode ser volátil, a sobrevivência pode depender de adaptações com base em estimativas de necessidade de alterar os padrões de ordem, estabilidade e previsibilidade. As instituições públicas que sobrevivem rotineiramente da busca do equilíbrio entre a ordem e a adaptação; uma espécie de seleção natural institucionais (Kaufman, 1991). Esse entendimento da decisão de racionalidade e de eficiência teórica conservação, embora geralmente descritiva do comportamento do sector público de decisão, não enfatiza os valores comuns dos tomadores de decisão e os seus compromissos coletivos para fins de organização.

Na sua forma rudimentar, a teoria da decisão racional procura: esclarecer e colocar em ordem de prioridade os valores e objetivos organizacionais; considerar as alternativas disponíveis ou alternativas que possam atingir aqueles objectivos; e analisar alternativas para encontrar a alternativa ou grupo da alternativa mais provável para alcançar os objectivos preferenciais. Na sua forma mais simplificada, a teoria da decisão racional descreve o comportamento organizacional orientado por objetivos.

CAPITULO 8 – TEORIA DA ESCOLHA RACIONAL
Esta teoria procura construir uma ponte entre os micro económicos e os políticos olhando para as acções dos cidadãos, políticos e os servidores públicos como análogos dos auto interessados na produção e os consumidores (Buchanan 1972). Esta analogia não só possibilita a concepção de um sector público em termos de mercado mas também torna disponivel aos estudiosos da administração pública um bom desenvolvimento firmado em instrumentos teóricos dos economistas.

As atracções da teoria da escolha racional não apenas pela sua consistencia interna mas também pela sua habilidade para generalizar a dedução lógica, proposições testaveis impiricamente.

O problema da teoria da escolha racional é que questões significantes continuam aguardando da validação das sua premissas iniciais. Se estes estiverem incorretos, ou válidos somente em circunstâncias limitadas, as reivindicações gerais da escolha racional - e suas implicações amplamente adotado prescritiva - imediatamente se suspeita.

Independentemente da posição final da escolha racional no cânone intelectual da administração pública, que continuará a ser empregada como uma forma de organizar e estudar as burocracias públicas e de prestação de serviço público, qualquer que seja as suas fraquezas, ele tem alguns semelhanças na teoria da administração pública pelo rigor interno e pela capacidade de explicar fenômenos complexos, com clareza e parcimônia.

CAPÍTULO 9 – TEORIAS DE GOVERNAÇÃO
Necessidade da administração pública para uma teoria de governação
Durante o último quartel do século passado, nas democracias industrializadas testemunharam uma mudança fundamental nos propósitos e métodos do governo. Vários elementos concorrenram para tal mudança: o crescimento do défice, a estagnação económica, desencantamento com as promessas cumpridas de forma intermitente do estado-providência, e um sentido geral de que o governo avança sobre a liberdade individual.

Estas mudanças desafiam o principal escopo da teoria da administração pública. Tradicionalmente, o “público” na administração pública significava governo. Como o papel tradicional do governo muda, e com a expectativa de como tal pepel será prenchido, a administração pública está obrigada a redefinir-se e a reposicionar-se, tanto no campo prático quanto no campo de estudo. Para levar adiante essa nova realidade, a administração pública está sendo forçada a repensar a sua disciplina e seus fundamentos teóricos.

Governação como a Nova Gestão Pública
A abordagem critica de Lynn é que está claro na definição de governação tão ampla e inclusiva que perde um sentido específico. Uma abordagem alternada define fronteiras firmes de conceituais igualando a governanção com a Nova Gestão Pública / New Public Management (NPM), por vezes referida como o novo gerencialismo. A NPM caracteriza um movimento da reforma da gestão pública global que redefine o relacionamento entre o governo e a sociedade.

De acordo com Donald Kettl (2000, 1-2) este movimento de reforma assenta em seis matérias principais:
  1. Productividade – o esforço da reforma é uma tentativa de avaliar como o governo fazer/actuar com menos, sustentando, expandindo os serviços públçicos com menos recursos ou investimentos;
  2. Marketização – o movimento da reforma está predicado na melhoria dos mecanismos de governação e de mercado para superar as patologias da burocracia tradicioanl.
  3. Orientação para os serviços – um dos objectivos da reforma é como estabelecer uma melhor ligação entre o governo e os cidadãos e melhorar a satisfação dos clientes com os serviços públicos prestados.
  4. Descentralização – este é um esforço para colocar quem elabora as decições cada vez mais próximo daqueles que são afectados por estas decisões. O objectivo é aproximar o governo dos cidadãos e tornar este primeiro mais sensível e respondente às suas preferências.
  5. Política – o movimento da reforma procura melhorar a capacidade do governo para criar, implementar e administrar as políticas públicas.
  6. Prestação de contas – o movimento da reforma é um esformo para fazer com que os governos respondam por aquilo que prometem.

CAPÍTULO 10 – CONCLUSÕES: UM FUTURO BRILHANTE PARA A TEORIA
A principal utilidade de qualquer teoria está na sua capacidade de descrever, explicar e predizer. A teoria iria sistematicamente descrever um fenómeno em estudo e logicamente estabelecer  conecções  dos seus elementos dentro de uma compreensão dos actores, instituições e dos envolvidos no processo. Agindo assim, a teoria iria providenciar uma plataforma que permitisse avaliações probabilisticas sobre as suas consequências mais desejáveis ou resultados de acções específicas (ou não acções) um maior e precisa compreensão e um maior poder de predizer mais do que argumentos dependentes das instituições, do senso comum, de expediente político, preferências ideológicas ou experiência individual.

A teoria da administração pública toma várias formas distintas refletindo os seguintes objectivos:
  • Teoria no sentido positivista e científico;
  • Teoria que recolhe material factual para formular uma compreensão sistemática das variadas dimensões e complexas da administração pública;
  • Teoria como um argumento normativo, um caso filosófico do que constitue “bom”, “melhor” ou “quase” na prática administrativa.

O meio Ambiente das Organizações

  1. O MEIO AMBIENTE DAS ORGANIZAÇÕES
O homem vive rodeado de organizações, das quais serve-se para satisfazer as suas necessidades. As organizações estabelecem uma relação com o meio ambiente, designadamente a envolvente contextual e a envolvente transaccional.

a)       Envolvente Contextual
Qualquer organização  deve actuar consciente de que está inserida numa sociedade, afim de desenvolver sua actividade de forma aceitável para esta mesma sociedade.

Assim, designa-se por envolvente contextual o conjunto de caracteristicas que definem o exterior, em sentido lato, da organização e que influenciam a sua actuação na sociedade, ao mesmo tempo que lhe concedem o essencial da sua razão de ser. Esta envolvente é o conjunto das características sociais, culturais, políticas, tecnológicas, éticas e económicas que compõem o sistema social (sociedade) onde a organização está localizada.

Contexto Económico - Determina as trocas de bens e serviços, dinheiro e informação na sociedade.
Principais variáveis: PIB, taxa de inflação, taxas de juros, taxa de câmbio, taxa de desemprego, balança comercial, custos energéticos e taxa de poupança;

Contexto Sócio-cultural - Reflecte os valores, costumes e tradições da sociedade.
Principais variáveis: Estilos de vida, valores sociais, taxa de natalidade, estrutura etária, taxa de analfabetismo, distribuição geográfica, nível educacional e composição étnica.

Contexto Político-legal - Condiciona a alocação de poder e providencia o enquadramento legal da sociedade.
Principais variáveis: estabilidade política, política económica, enquadramento legal, legislação laboral, restrições ao comércio, leis antimonopólio e lobbying.

Contexto Tecnológico - Traduz o progresso técnico da sociedade.
Principais variáveis: inovações tecnológicas, inovações de processo, protecção de patentes, incentivos do governo e normas de qualidade.

b)      Envolvente Transaccional
Da mesma forma que a organização precisa conhecer a sua envolvente contextual, também necessita de angariar recursos – humanos, físicos, financeiros, e outros – para as suas actividades produtivas. Mesmo porque esta organização só pode  sobreviver se for capaz de interessar a terceiros – os seus clientes – no resultado (produto ou serviços) – output – da sua actividade concreta.

Assim, designa-se por envolvente transaccional de uma organização o conjunto de entidades, indivíduos ou organizações que entram em contacto directo com essa organização (clientes, concorrentes, fornecedore, comunidades, etc), geralmente através de uma relação de troca – transacção – que pode ser imediata troca directa entre a organização e uma dessas entidades, ou mediata, em que a troca directa entre a organização e essas entidades é feita através de terceiros (mediada por outras entidades).

Clientes - Consumidores actuais e potenciais dos bens e serviços oferecidos pela indústria; em conjunto, constituem o mercado ou a procura. Os clientes devem ser agrupados em segmentos de mercado.

Concorrentes - Competidores actuais e potenciais dos bens e serviços oferecidos pela indústria; em conjunto, constituem o mercado ou a procura. Devem ser estudadas as capacidades, objectivos, estratégias e pressupostos dos concorrentes.

Fornecedores - Agentes económicos que prestam serviços ou vendem produtos à indústria.
Deve-se analisar todo o tipo de fornecedores de produtos e serviços requeridos pela indústria.

Comunidade - Organizações, indivíduos e factores que partilham recursos e têm interesses directa ou indirectamente relacionados com o mercado e a indústria. A actividade da empresa tem de ser enquadrada na comunidade onde opera.